Nacjonalizacja jezior bez wypłat dla byłych właścicieli

Przeczytaj także: Co robić, gdy sąsiad zalewa nam działkę? Odszkodowanie

Mimo tych różnic, w uproszczeniu można stwierdzić, że jedna i druga instytucja zmierza do tego samego, tj. do przejęcia mienia od właściciela prywatnego na rzecz Skarbu Państwa (nacjonalizacja, wywłaszczenie) lub jednostki samorządu terytorialnego (wywłaszczenie). Przy czym, to właśnie procedura nacjonalizacji została wykorzystana przez ustawodawcę w ramach ustawy z dnia 30 maja 1962 r. - Prawo wodne (Dz. U. Nr 34, poz. 158 z późn. zm.) (dalej jako „Ustawa”). Co istotne, w przeciwieństwie do regulacji określających procedury wywłaszczeniowe, regulacja zawarta w Ustawie nie przewidywała żadnego odszkodowania dla dotychczasowych właścicieli jezior przepływowych.

Mimo takiego stanu prawnego, niezmienionego znacznie kolejnymi ustawami, od 1962 r. Skarb Państwa w zasadzie nie realizował jej skutków, tj. tereny jezior przepływowych były w posiadaniu pierwotnych właścicieli, co znajdowało wyraz m.in. stanie faktycznym, w zapisach ksiąg wieczystych, w których również w pozycji właściciela wpisana była osoba prywatna nie zaś Skarb Państwa.

Niepewny status właścicieli

Problem z własnością jezior przepływowych zyskał nowy wymiar, gdy do sądów zaczęły wpływać ze strony organów reprezentujących Skarb Państwa pozwy o usunięcie niezgodności między stanem prawnym nieruchomości ujawnionym w księdze wieczystej z rzeczywistym stanem prawnym. W wyniku tej procedury, sądy dokonywały ujawnienia nowego (starego) właściciela ze skutkiem na dzień wejścia w życie ustawy. Co istotne, orzeczenia te nie wprowadzały nowego stanu, a jedynie stwierdzały jego istnienie od tego momentu.

W tej sytuacji pojawia się zatem pytanie, co z prawami osób figurujących przez lata jako właściciele, a wykreślonych w wyniku takiego orzeczenia? A co z tymi, którzy mimo braku księgi wieczystej, dysponowali legalnym tytułem własności, w pełni korzystali z nieruchomości oraz czasem czynili na nią bardzo znaczące nakłady? Jaki jest ich status?

Działanie w dobrej wierze

Nie ulega wątpliwości, że osoby te z chwilą uzyskania tytułu własności, jak również dokonania jego ujawnienia w księgach wieczystych, działały w dobrej wierze, tj. jak właściciele i w pełnym przekonaniu o legalności swoich uprawnień. Przez ten czas dysponowały nieruchomościami, w tym dokonywały na nie nakładów. Nie były też odosobnione przypadki obrotu tymi nieruchomościami (jezioro Stacinko woj. pomorskie). Oczywiście fakt dokonania takiej czynności nie zmienia jej oceny pod względem ważności.

Wróćmy jednak do poprzednich pytań dotyczących tego, jaki jest status byłego właściciela. Jak wiadomo, przepisy chronią nie tylko właściciela nieruchomości, ale również jej posiadaczy. W analizowanej sytuacji, status byłego właściciela to równocześnie status posiadacza. Oznacza to, że byłego właściciela obejmuje ochrona jako posiadacza. Dodatkowo, ponieważ posiadacz w związku ze swoim uprawnieniem ujawnionym w KW oraz w dokumentach własności, jak również zachowaniem względem nieruchomości, znajdował się w usprawiedliwionym przekonaniu, że przysługiwało mu prawo własności, posiadanie to powinno zostać uznane za posiadanie w dobrej wierze. Okoliczności te powodują, że posiadaczowi takiemu przysługiwać będzie oprócz zwrotu nakładów koniecznych, zwrot innych nakładów, o ile zwiększyły wartość nieruchomości w chwili jej wydania właścicielowi. Nie można również nie wspomnieć, że posiadacz może zabrać przedmioty, które połączył z nieruchomością, chociażby stały się jej częściami składowymi. Co istotne uprawnień samoistnego posiadacza w dobrej wierze nie wyłącza fakt, że nieruchomość jest własnością państwową (Skarbu Państwa).

Oprócz roszczeń chroniących posiadacza samoistnego w dobrej wierze, inną sprawą jest, czy w polskim systemie prawnym istnieją roszczenia idące w kierunku całkowitego naprawienia szkody wynikającej z nacjonalizowanej nieruchomości.

Niepewna sytuacja

Jak już wskazano, za nacjonalizację jezior przepływowych ustawa nie przewidywała wypłaty odszkodowania ich byłym właścicielom. Nie przewidywała również żadnej procedury administracyjnej określającej sposób, w jaki Skarb Państwa przejmował na swoją rzecz przedmiotowe nieruchomości. Oznacza to, że ustawa ta - w przeciwieństwie do innych regulacji nacjonalizacyjnych - nie stwarzała wprost punktu zaczepienia, stanowiącego podstawę pod kwestionowanie takich decyzji.

Rozwiązanie to, a więc oparte na przejęciu mienia prywatnego bez określonej procedury oraz jakiejkolwiek rekompensaty bliższe jest rozwiązaniom kreowanym dekretami PKWN w czasach tworzenia się zrębów nowego ustroju niż okrzepłej już PRL lat 60 – tych. Dodatkowo, nawet niektóre dekrety nacjonalizacyjne PKWN przewidywały pewne formy rekompensat dla byłych właścicieli (przedsiębiorstwa, gospodarstwa rolne).

W analizowanym przypadku organy państwa poprzez zaniechanie wykonywania swoich uprawnień jako właściciela, w tym tolerowanie rzeczywistego władztwa byłych właścicieli i brak dążenia do zmian w KW (jeżeli były), doprowadziło nie tylko do powstania sytuacji wywołującej szkodę posiadaczy jezior, ale również utrzymywanie się trwającego ponad pół wieku stanu niepewności dotyczącej sytuacji prawnej tych wszystkich, którzy mieli związek z gospodarką jeziorami.

Helsińskie uwagi

Na problem ten zwróciła uwagę Helsińska Fundacja Praw Człowieka, która w swoim wystąpieniu z dnia 2 lipca 2015 r., skierowanym do ówczesnego Ministra Środowiska Macieja Grabowskiego wskazała, że „obarczanie obywateli skutkami długoletnich zaniechań organów państwa oraz nieprecyzyjnie sformułowanych przepisów prawnych jest stanowczo niedopuszczalne.” Natomiast przywołując wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 28 lutego 2012 r. wskazała, iż „zasada ochrony zaufania jednostki do państwa i stanowionego przez nie prawa, zwana zasadą lojalności państwa względem obywateli, ściśle wiąże się z bezpieczeństwem prawnym jednostki. Wyraża się ona w takim stanowieniu i stosowaniu prawa, by nie stawało się ono swoistą pułapką dla obywatela i aby mógł on układać swoje sprawy w zaufaniu, że nie naraża się na prawne skutki, których nie mógł przewidzieć w momencie podejmowania decyzji i działań oraz w przekonaniu, iż jego działania podejmowane zgodnie z obowiązującym prawem będą także w przyszłości uznawane za porządek prawny(…)”.

Ważne w tym kontekście jest również orzeczenie Europejskiego Trybunału Praw Człowieka w sprawie Turgut i inni przeciwko Turcji (skarga nr 1411/03). Orzeczenie to podjęte zostało na tle unieważnienia przez sąd tytułu własności byłych właścicieli i wpisania w ich miejsce skarbu państwa bez odszkodowania. Trybunał rozpoznając sprawę wskazał, że dobra wiara byłych właścicieli w zakresie tytułu do nieruchomości, a ponadto fakt wpisania do rejestru nieruchomości powodowały, że przez cały ten czas mogli oni kierować się pewnością co do tego, że przysługuje im ważny tytuł prawny. Trybunał uznał ponadto, że wyrok sądowy unieważniający tytuł prawny skarżących, stanowił pozbawienie ich własności. Pomimo że działanie to było uzasadnione ważnym interesem publicznym, jakim jest ochrona środowiska, nie spełniało ono jednak zasady proporcjonalności. Skarżący nie otrzymali bowiem jakiejkolwiek rekompensaty z tytułu utraty nieruchomości. Doszło zatem do naruszenia art. 1 Protokołu dodatkowego do Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności.

Wysokie zadośćuczynienie

Nadmienić przy tym należy, że w związku ze stwierdzeniem przez Trybunał naruszenia Konwencji przez Państwo - Stronę, zasądził na rzecz skarżących kwotę 1,35 mln EURO tytułem słusznego zadośćuczynienia.

Powyższe orzeczenie wskazało zatem na okoliczność, że państwo swoim działaniem/zaniechaniem nie może stwarzać stanu, w którym obywatele nie mają pewności, co do swojego statusu prawnego, a ponadto, że proporcjonalne działanie państwa w zakresie ingerencji w prywatną własności powinno uwzględniać prawo do odszkodowania.

Mając na uwadze przywołane orzeczenie do wyjaśnienia w praktyce orzeczniczej pozostaje kwestia zgodności procedury zawartej w Ustawie z prawami człowieka oraz tego, czy w związku z tym polskie sądy będą przychylać się do argumentacji opartej o zasady prawa międzynarodowego.