Czy deweloperzy pokochali specustawę mieszkaniową?

Przeczytaj także: Rynek pierwotny a specustawa mieszkaniowa

Specustawa zwiększa możliwości procedowania

Ustawa z 5 lipca 2018 r. jest kolejną z serii, tzw. specustaw związanych z procesem inwestycyjnym, jak: specustawa drogowa, czy specustawa kolejowa. Uchwalając je, ustawodawca wyszedł z założenia, że tzw. zasady ogólne realizacji inwestycji są przeszkodą dla rozwoju, a specyfika określonej kategorii inwestycji wymaga zastosowania środków nadzwyczajnych.

Specustawy mają jednak to do siebie, że nie wyłączają możliwości uzyskania zezwoleń na daną inwestycję na zasadach ogólnych, a jedynie dodają możliwość procesowania w oparciu o szczególne przepisy regulujące dany rodzaj inwestycji. Podobnie jest ze specustawą mieszkaniową. Inwestor (w tym przypadku deweloper) ma zatem wybór, czy chce procedować na zasadach ogólnych, czy w oparciu o nową ustawę.

Jeżeli zdecyduje się na zasady ogólne, w razie braku na obszarze inwestycji planu miejscowego, musi uzyskać decyzję o warunkach zabudowy (WZ), a po jej uprawomocnieniu, pozwolenie na budowę. Jeżeli zaś w danym miejscu obowiązuje plan miejscowy, inwestor może od razu złożyć wniosek o wydanie pozwolenia na budowę. Specustawa mieszkaniowa pozwala natomiast na uzyskanie aktu administracyjnego (w postaci uchwały rady gminy) o lokalizacji inwestycji mieszkaniowej (uchwały lokalizacyjnej). Daje ona deweloperowi tyle, co warunki zabudowy otrzymane na zasadach ogólnych lub postanowienie planu miejscowego, tj. pozwala wnieść o wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę. Odnotować trzeba, że inaczej niż w przypadku np. specustawy drogowej, uchwała rady gminy o lokalizacji inwestycji, którą można w oparciu o nią uzyskać, nie jest aktem typu all-in-one. Zastępuje bowiem jedynie warunki zabudowy lub postanowienia planu miejscowego. Natomiast nie zwalnia dewelopera z konieczności uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę.

Tymczasem, specustawa drogowa nie tylko zastępuje warunki zabudowy i pozwolenie na budowę, ale też decyzję o wywłaszczeniu i decyzję o podziale nieruchomości. Dodatkowo dwa tygodnie od rozpoczęcia inwestycji staje się „odporna” na unieważnienie.

Ilekroć przepisy pozwalają inwestorowi na wybór jednej z dwóch dróg postępowania: zasad ogólnych (czyli WZ) lub specustawy, musi on odpowiedzieć, na pytanie, która ścieżka lepiej rokuje dla jego przedsięwzięcia w kontekście finansowym i czasowym (czyli ostatecznie też finansowym).

Kiedy powstaje konieczność wyboru

Deweloper może zdecydować się na specustawę mieszkaniową zarówno, gdy dla działki inwestycyjnej nie został uchwalony plan miejscowy, jak i wtedy, gdy plan ten obowiązuje, ale się deweloperowi nie podoba (np. nie przewiduje możliwości zabudowy mieszkaniowej, albo przewiduje zbyt słabe jej parametry).

Deweloper nie będzie natomiast miał powodu wybierać tej ścieżki postępowania, jeżeli dla działki uchwalono plan miejscowy, który mu odpowiada. Co prawda również w takim przypadku nie ma formalnych przeszkód, aby wystąpić o uchwałę lokalizacyjną na podstawie specustawy mieszkaniowej, to jednak takie wystąpienie byłoby nieracjonalne.

Przewagi uchwały lokalizacyjnej nad WZ

W celu uzyskania warunków zabudowy należy wykazać spełnienie przesłanek z art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu przestrzennym [link], w tym wynikających z tzw. zasady dobrego sąsiedztwa, czyli – upraszczając nieco – zbudować można tylko to, co już jest zbudowane obok. Specustawa nie nakłada takich ograniczeń. Można zatem wydać uchwałę lokalizacyjną dla danej działki, niezależnie od tego, w jaki sposób zagospodarowane są działki sąsiednie (zachowano jednak wymóg dostępu do drogi publicznej - w postaci drogi spełniającej kryteria drogi pożarowej, powiększonej do 6 metrów szerokości, wobec 5 metrów wymaganych przez przepisy o warunkach technicznych budynków – nie podejmuję się zgadnąć, po co ten metr) i niezależnie od tego, co mówi plan miejscowy. Wniosek musi jednak spełniać tzw. standardy urbanistyczne dotyczące minimalnej odległości od rozmaitych elementów infrastruktury: przystanku, szkoły i przedszkola, wynikające ze specustawy, które rada gminy, odrębną uchwałą, może dodatkowo zaostrzyć (acz z ograniczeniami).

Jak widać, uchwałą lokalizacyjną można zezwolić na znacznie więcej niż decyzją o WZ. Dopuszczalna jest np. zgoda na zabudowę wielorodzinną wielokondygnacyjną w otoczeniu zabudowy jednorodzinnej, czy w ogóle niemieszkaniowej. Uchwała lokalizacyjna niesie ze sobą także drobny „bonus” w porównaniu do decyzji o WZ - wiąże bowiem zarządcę drogi przy udzielaniu zgody na zajęcie pasa drogowego (art. 21 specustawy mieszkaniowej), czego nie daje decyzja o warunkach zabudowy.

Przewagi WZ nad uchwałą lokalizacyjną

Decyzja o WZ jest jednak tzw. decyzją związaną, czyli jeżeli inwestor spełnia przesłanki jej wydania, to organ jest zobowiązany do wydania decyzji o WZ (art. 56 w zw. art. 64 ust. 1 ustawy o planowaniu przestrzennym). Natomiast w przypadku uchwały lokalizacyjnej, rada gminy nie jest zobowiązana do podjęcia pozytywnej uchwały, nawet jeżeli wniosek o nią spełnia wszystkie warunki formalne (art. 7 ust. 1 specustawy mówi wprost o możliwości podjęcia uchwały o odmowie lokalizacji inwestycji, nie precyzując dopuszczalnych powodów odmowy).

Jeżeli zatem inwestor podejrzewa, że planowana inwestycja może rodzić kontrowersje, a jednocześnie jest uzasadniona zasadą dobrego sąsiedztwa, znacznie rozsądniej, niż zdawać się na niepewną „polityczną” decyzję radnych, będzie wystąpić o warunki zabudowy, których organ – w razie spełnienia ustawowych przesłanej – nie może odmówić. Podobnie, rozsądniej będzie wystąpić o warunki zabudowy, jeżeli deweloper boi się zaskarżeń w procesie planistycznym. Decyzję o WZ mogą zaskarżyć jedynie strony postępowania – czyli podmioty, które mają „interes prawny” w rozstrzygnięciu (art. 28 k.p.a.), czyli w świetle restrykcyjnego orzecznictwa, najczęściej jedynie bezpośredni sąsiedzi.

Tymczasem uchwała lokalizacyjna podlega zaskarżeniu w trybie właściwym dla aktów praw miejscowego, czyli (art. 101 ustawy o samorządzie gminnym). Wprawdzie, w tym ostatnim przepisie również jest mowa o „interesie prawnym lub uprawnieniu” skarżącego, które uchwała rady gminy musi naruszać, jednak – zważywszy, że uchwała lokalizacyjna jest quasi-aktem prawa miejscowego (zastępując plan) – nie można wykluczyć, że do jej skarżenia znajdzie zastosowanie bardziej liberalna wykładania pojęcia „interesu prawnego” obowiązująca na gruncie ustawy o samorządzie gminnym i dająca prawo do skargi każdemu mieszkańcowi danej miejscowości.

W kontekście faktycznego ryzyka zaskarżania rozstrzygnięć administracyjnych istotny jest też tryb udostępniania wniosku o wydanie zgody planistycznej. Dostęp do wniosku o wydanie warunków zabudowy ograniczony jest jedynie do podmiotów mających status strony w postępowaniu (czyli wąsko rozumiany interes prawny w rozstrzygnięciu), a dodatkowo muszą się one pofatygować do urzędu, aby przejrzeć akta. Natomiast wnioski o wydanie decyzji lokalizacyjnych udostępniane są w biuletynie informacji publicznej i każdy ma do nich dostęp.

A może obydwa tryby naraz ?

Bardzo zdeterminowany albo bardzo niezdecydowany deweloper, w mojej ocenie, może jednak nie dokonywać żadnego wyboru, tylko równolegle wystąpić o warunki zabudowy oraz o uchwałę lokalizacyjną. Jakkolwiek bowiem są to de facto postępowania „o to samo”, to jednak de iure są odrębne. Ponadto postępowanie o wydanie decyzji lokalizacyjnej nie toczy się w trybie k.p.a. (art. 14 specustawy). Wskutek czego nawet, gdyby uznać, że w rozumieniu k.p.a. jest postępowaniem „o to samo”, co postępowanie o WZ, to brak jest przepisu, który pozwoliłby na umorzenie jednego z nich.

Na razie bardzo ostrożnie

Obserwacja praktyki wskazuje, że deweloperzy podchodzą do specustawy mieszkaniowej nader ostrożnie. Przykładowo: w Gdańsku – złożono trzy wnioski, wszystkie pozostawione bez rozpoznania z powodu nieuzupełnienia braków formalnych. We Wrocławiu – jeden, nierozpoznany, a w Warszawie i w Krakowie – zero wniosków. Oznacza to, że wnioski o warunki zabudowy cieszą się zdecydowanie większą popularnością niż wnioski w trybie specustawy mieszkaniowej.

W mojej ocenie decydują o tym trzy czynniki, z których jeden ma charakter tymczasowy, a dwa stały. Po pierwsze, nowa instytucja zawsze traktowana jest z ostrożnością i zanim deweloperzy, architekci i prawnicy nauczą się z niej korzystać musi upłynąć trochę czasu. Po drugie, deweloperzy boją się dyskrecjonalnego charakteru rozstrzygnięcia przez radę gminy i wolą trzymać się procedury o wydanie warunków zabudowy, w ramach której organ administracji jest związany spełnieniem ustawowych przesłanek wniosku. Po trzecie, inwestorzy obawiają się konsekwencji związanych z upublicznieniem informacji o złożonych wnioskach w trybie specustawy mieszkaniowej i wiążącym się z takim upublicznieniem oraz z przyjętą procedurą odwoławczą zwiększonym ryzykiem zaskarżenia rozstrzygnięcia.

Biorąc pod uwagę powyższe nie spodziewam się, aby specustawa mieszkaniowa miała w praktyce wyprzeć procedurę ogólną (opartą na warunkach zabudowy). Będzie raczej stosowana sporadycznie, jedynie do przypadków, gdy zasada dobrego sąsiedztwa lub postanowienia planu miejscowego nie pozwalają na realizacje planowanej inwestycji. Przykre jest tylko to, że – inaczej niż w krajach o ugruntowanej kulturze legislacyjnej – pewnie żadne ministerstwo ani biuro legislacyjne Sejmu nigdy nie przebada realnego wpływu specustawy na rzeczywistość.

dr Tomasz Ludwik Krawczyk, partner kancelarii